法 院 调 研

第35期

西昌铁路运输法院                     2007年8月16日

《诉讼费用交纳办法》的法理研析

蒋兴平

2007年12月19日国务院以481号令,公布了《诉讼费用交纳办法》，并于今年4月1日起施行。它相对于最高法院制定的《人民法院诉讼收费办法》在收费项目、收费标准等方面均做了大幅度的调整，同时规定执行案件以”先执行,后交费”为收费原则,这对于减轻当事人负担、方便当事人诉讼无疑有着积极意义。在贯彻执行《诉讼费用交纳办法》的同时,对《办法》的出台背景、法律依据和实施效果给予足够的思考和法理分析也是有益无害的——审判人员对具体问题注意在法理的层面加以审视无疑是值得倡导的职业思维方式。出于上述想法，笔者在学习《办法》的同时，对有关问题作了些思考，有收获也有困惑，在此一并提出与同行商榷。当然，对于办法的相关质疑并不妨碍笔者作为立案法官在实际工作不折不扣地执行办法。

一、《诉讼费用交纳办法》出台背景探析

（一）有舆论认为原定诉讼费收费标准太高

过去由最高法院《人民法院诉讼费收缴办法》规定的诉讼费用种类主要有六大类：案件受理费；申请费；证人、鉴定人、翻译人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴；采用诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；申请执行费及执行中实际支出的费用；人民法院认为应当由当事人担负的其他诉讼费用。舆论认为：诉讼收费的种类繁多，费用太高。

还有观点认为，原定征收诉讼费的比例过高。清华大学教授张卫平说：“我国的征收比例是从4%开始递减，直至0.5%，这一征收比例无论是与国外的征收比例比，还是与国内的仲裁收费征收比例相比，都是很高的。”

还有舆论认为,诉讼费用的居高不下，将许多“稳操胜券”的老百姓拒之于法院的大门之外，他们虽然有足够的证据能够打赢官司，却因高昂的诉讼费而无法通过诉讼保护自己的合法权益。

（二）有舆论反映法院乱收费

持这种观点的人士认为,法院的乱收费主要表现为“超方式、超范围”收取诉讼费用。《人民法院诉讼收费办法》第一章规定了诉讼费用的收费范围，其中第四条规定“人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”。有学者认为,这样的兜底条款可以由法院来任意解释，一方面容易滋生司法腐败，在无形中也会加大老百姓的诉讼成本。

网络上曾经发布过一个非常典型的案例，湖北省通山县一件1500元诉讼标的案件，却被收取了800元诉讼费。农民陈冬生欠了乡财政所1500元钱，因家贫无力偿还，被财政所告到了该县燕厦法庭。法庭判陈冬生败诉，并在财政所的申请下执行。可是当陈冬生卖光家里值钱的东西凑足1500元钱交给他们时，却被告知还欠800元，因为法庭要从中扣除800元的诉讼费。这个案例似乎也从侧面印证了诉讼费高、法院乱收费的说法。

张卫平在介绍国务院《诉讼费用交纳办法》时说，新办法的基本精神是司法应该为整个民众服务，司法机关不是赢利机构，不是靠诉讼费挣钱的。他还介绍，根据中央政法委的一项调查，法院通过诉讼费乱立名目和乱收费现象十分突出，原有体制已经到了非改不可的地步了。

由前述分析我们可以看到，国务院《诉讼费用交纳办法》的出台似乎是舆论呼声和学者建议的结果。笔者无意否定修改诉讼费用标准的必要性,如果原办法制定的诉讼费收费标准确实太高了，当然应该降下来，但调整幅度不能单纯去迎合舆论的呼声，而应当以诉讼费的效用能否较好地发挥——是否起到合理的诉讼门槛作用和能否为社会大多数人的经济能力所接受为确定基础。同时，法院如果确实存在乱收费问题，也完全可以通过对相关条文的修改完善并辅以有效的整治措施加以规范。但无论修改还是废止这类规范都应当依法进行，包括制作规范的主体，规范出台的形式和规范调整的内容等都应当符合法律的要求和法理规则。而国务院《诉讼费用交纳办法》的出台仿佛是应舆论之声而出，而应有的法律背景（如法理依据等）似乎并不清晰。

此次由国务院制定《诉讼费用交纳办法》，意味着最高法院所制定的相关办法被断然废止，好似上级行政机关撤销下级行政机关的行政命令那样理所当然，并且最高法院还由此永久性丧失了制定或修改这类规范性文件的资格，笔者对此深感疑惑。根据全国人大《关于加强法律解释工作》的规定，最高法院有权就法律适用问题作出司法解释，那么在执行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》诉讼费用收取相关规定的过程中，由最高法院就有关问题作出解释或出台具体执行的办法是有法律依据的。当然，笔者并不认为由最高法院出台或修改有关诉讼费用的规范性文件是很科学的,反而觉得存在不小的弊端（下文将作简单阐述），但至少是于法有据的。而国务院在立法机关并无明确授权的情况下，直接出台《诉讼费用交纳办法》，在事实废止了最高法院制定的相关规定，其合法性不能不让人质疑。

二、对国务院制定诉讼费用交纳办法的质疑

我们知道，在国务院《诉讼费用缴纳办法》出台前，所有有关诉讼收费的规范都是由最高人民法院制定的。笔者认为，由最高法院制定或修改这类规范也有不妥之处，因为制定规范和执行规范的主体都是法院，存在既当运动员又兼任裁判员的嫌疑，并且法律没有给予特别授权。但是，由国务院来制定这类规范就不仅仅是没有法律依据的问题了，因为它还与《宪法》和相关法律发生了直接的冲突，更是不妥。

（一）没有法律依据

《诉讼费用交纳办法》第一条称：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定制定本办法”。该条文对国务院制定诉讼费交纳办法的依据做出了明示：《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。但我们只要稍稍留心就会发觉，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》并没有授权国务院制定诉讼费交纳办法。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定是“收取诉讼费用的办法另行制定”。那么应该由哪个机关另行制定呢？根据我国《立法法》的规定精神，在全国人大没有授权其他机关制定的情况下，只能理解为应由制定民事诉讼法和行政诉讼法的全国人大或者全国人大常委会来制定。这样不仅可以满足立法者应当中立的基本要求，而且还有正当的立法依据，不会出现越位立法的现象。因为《宪法》第67条第3款明确赋予了全国人大常委会“在全国人大闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行补充和修改”的权限。

据此，我们有理由认为国务院是无权制定诉讼费交纳办法的。至少可以说，国务院以《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作为制定该办法的权力来源是错误的。制定主体不合法或者说制定的依据不存在，必然导致《诉讼费交纳办法》的合法性受到质疑。

（二）与现行法律相冲突

诉讼费是国家针对诉讼活动收取的相关费用,诉讼费用的收取是诉讼活动的必经环节。我国《民事诉讼法》将诉讼费用作为单独的一章加以规定，并在相关法条中规定“原告无正当理由拒不交纳诉讼费的，按撤诉处理”。《行政诉讼法》也在附则里对诉讼收费问题做了专门规定。可见，诉讼费用的收取直接影响着诉讼程序的进行，是诉讼活动的重要一环。而从《诉讼费交纳办法》的具体内容上来看，它还规定了大量的诉讼权利保护、权利行使事项，比如《办法》第四十三条规定：“当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉”等等，这样的内容是完全应当由《民事诉讼法》来规定的。根据我国《立法法》第八条的规定，诉讼和仲裁制度只能制定法律，从办法所规定的内容和范围来看，我们完全有理由认为《诉讼费用交纳办法》其实就是诉讼制度之一。但它不是以立法机关制定的法律名义出现，而是由国务院以行政法规出台，显然与《立法法》相悖。可见，国务院制定《诉讼费用交纳办法》与《立法法》的相关规定是直接冲突的。

同时，《诉讼费用交纳办法》的有关规定还具有厚重的行政干预司法色彩，有违人民法院独立审判的宪法基本原则。该《办法》在字里行间，有诸多“人民法院应当……”“人民法院不得……”的规定，且内容大都针对法院诉讼费用收取等诉讼活动，完全是立法者对执法者的执法活动提出的工作要求。尤为典型或者最叫人困惑的是该《办法》第53条的规定：“案件审结后，人民法院应当将诉讼费用的详细清单和当事人应当负担的数额书面通知当事人，同时在判决书、裁定书或者调解书中写明当事人各方应当负担的数额。”该项规定已经不仅仅是在规范诉讼费交纳问题了，而是直接指向了审判工作的核心环节——法律文书的制作，对人民法院司法文书制作格式、内容等作了刚性规定，这是明显的行政干预司法的行为，直接违背了我国《宪法》关于人民法院独立行使审判权不受行政机关干预的相关规定，也违背了《宪法》对国务院职权范围的规定，其违宪性可谓凸现无遗。

另外，《诉讼费用交纳办法》不仅废止了最高法院的《诉讼收费办法》，还在事实上废止了最高法院发布的多个有关诉讼费用的司法解释。从事法律工作的人们都知道，就法律效力而言，司法解释应当服从于法律和立法解释，但不必服从行政法规。在行政法规与法律规定相冲突等特定情形下，司法解释还可以径直否定某些行政法规效力。也就是说行政法规并无高于司法解释的效力，因此《诉讼费用交纳办法》虽然没有明示但却在事实上废止了最高法院的相关司法解释，这不能不说是严重越权的行为。

三、大幅降低诉讼费用交纳标准，使诉讼门槛荡然无存，有违基本法理

诉讼要收费是世界各国的普遍作法。目的是通过收费来设置一定的诉讼门槛，使得社会矛盾不至于因为无成本而动辄启动诉讼程序，大量涌向法院。法院毕竟不是万能的，不能够解决所有类型的社会矛盾，也不应该超越职权范围去调处不应该由她调处的纠纷，要不一个国家就没有必要设立立法机关、行政机关、司法机关、军队等众多国家机构和组织了。各类国家机关、职能部门、社会组织依照各自职责分工调处各类社会矛盾是法治国家的一个基本特点，这也是和我国目前正在全面落实“依法治国”方略，建设社会主义法治国家基本国策高度吻合的。

另外，包括审判机关在内的所有司法资源都是由国家税收支持和维系的，不允许也不能够无度使用，否则会不断加重纳税人的税赋负担，从这个角度来讲，对案件诉讼费用的“免单”实际上是建立在众多的纳税人“买单”的基础上的，这有违公平正义的法治理念，所以诉讼要收费这也是一个重要方面的原因。那么应当如何确定诉讼费用的收费范围和标准呢？笔者认为，应当在综合国民经济发展水平、国民收入、案件数量等情况的基础上加以确定，不宜过高也不能太低，既要让大多数人打得起官司，又要让无理诉讼、恶意诉讼得到有效抑制。

由上述分析我们可以看出,对民商事案件实行诉讼收费是诉讼门槛成立的必要内容,是依法治国的必然要求,也是法治理念的重要表现形式，诉讼费用的标准太高会妨碍社会公众正常诉权的行使，标准太低又起不到诉讼门槛的作用，无理诉讼等情形得不到有效抑制。国务院出台的《诉讼费用交纳办法》从6个方面大幅降低了诉讼费用交纳标准，具体是：财产类案件收费比例由4%下调为2.5%；取消了“其它费用”、“实际支出费用”的规定，实行先执行后收费；将离婚案件涉及财产分割另行收费的限额由1万元调整为20万元；行政案件不论是否涉及财产，一律按件收取受理费；当事人申请撤诉、调解结案或适用容易程序的案件，减半交纳案件受理费；对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。

从上述6方面来看，此次诉讼费用收费标准的降低幅度相当之大，有人曾作过测算，在案件数相同的情况下，当事人交纳的诉讼费用仅仅是过去的三分之一。

笔者认为，诉讼费用收费标准的大幅调低，一方面在经济上减轻了当事人的诉讼负担，但另一方面也使得诉讼门槛大幅降低，对许多类型的案件来说，诉讼费这个门槛几乎可以忽略不计，一盒低档香烟的价钱就可以打一场官司。这在很大程度上存在鼓励诉讼的倾向。极低的诉讼门槛，好比诉讼没有了门槛，更多的社会矛盾将因此而直接涌向法院，其中显然不乏一些无理诉讼和恶意诉讼，这不仅有违设置诉讼收费这一门槛的法理初衷，也不利于民商案件的定纷止争。

例一，《诉讼费用交纳办法》规定：“劳动争议案件每件交纳10元”，同时，“以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费”。按上述规定，一件劳动争议案件，如以调解、撤诉方式结案，法院只能收取5元的诉讼费用，这远远不够办理一起这类案件所支付电话费、文本费等。如此低廉的诉讼成本意味着当事人几乎没有任何诉讼风险，极可能导致当事人诉权的滥用。

《办法》第27条还规定：“裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费”。它实际是规定当事人的起诉即使被驳回也无须支付任何费用，这无疑给那些无理诉讼、恶意诉讼的当事人留下了许多想象空间。多年来，驳回起诉案件的诉讼费均按50元的标准收取，这对当事人滥用诉权起到了一定的抑制作用。而驳回起诉不收取诉讼费，必然会在客观上放纵当事人滥用诉权，不但浪费了法院的有限审判资源，也不利于民商事案件定纷止争效能的发挥。

我们可以设想，法官即使洞悉了恶意诉讼者的动机，不支持恶意诉讼者的恶意诉请并判其败诉，但依照谁败诉谁承担诉讼费用的原则，恶意诉讼者顶多是承担为数不多的诉讼费用而已。况且法官判决所凭借的法律事实和客观事实常常会出现一定的差距，我们也不能强求法官个个都是那么精明强干，案案都能做到明查秋毫，那么，恶意诉讼者浑水摸鱼的目的有时就会得逞，这必然使得恶意诉讼者的诉讼预期更加强烈。从这个角度来讲，诉讼费的大幅下调，不仅仅是在鼓励诉讼，更是在鼓励那些本应当抑制的恶意诉讼。

例二，该《办法》第八条规定驳回上诉的案件无需交纳案件受理费。而第十五条又规定当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。 这似乎意味着当事人即便是想撤诉，但是因为撤诉要收费，所以也要硬着头皮把官司打完。笔者以为，这两项规定更是将鼓励当事人诉讼的倾向表现到了极至，它从案件审判的一审延深到了二审，它似乎在向当事人传递这样一个明确信息：鼓励起诉，鼓励上诉，独独限制撤诉。笔者不得不感慨我国 “两审终审”诉讼制度设置的英明，要不上诉案件不知道会激增多少倍。同时又隐约觉得这些规定和“案结事了”这一最高法院所倡导，并为中央所肯定，各级法院积极相应的审判工作终极目标南辕北辙。

另外，诉讼费用的大幅降低将导致司法资源的非正当消耗增加，对大多数没有打官司的社会公众来说有违公正。众所周知，审判机关不是赢利机构，也不应该是赢利机构，它的根本职责是通过开展审判及执行活动，依法调处各类社会矛盾，促进社会的和谐与稳定。法院及其法院的各项活动是不会直接生产出任何经济产品的，从理论上来说，维系法院存在和正常运作的每一分钱无不来源于国家财政，来源于国家向社会征收的税金。

法院审判案件必然要耗费人力、物力、财力在内的各种司法资源，这是司法活动需要支出的必要成本。正当和必要的审判活动，调处了社会矛盾，化解了各类纠纷，为社会和谐作出了贡献，其活动所支出的成本必然是正当和合理的。反之，那些本不需要或者不应该启动诉讼程序来解决的纠纷和当事人的恶意诉讼，因为诉讼费用的大幅降低，诉讼门槛不复存在，而大量涌向法院，法院审理这些案件（即使是驳回起诉）也同样要耗费办案成本，特别是一些恶意缠诉的案件所花费的成本还远远大于一般案件。笔者认为，这些成本支出所产生的效益，从社会学的角度来考查应该是负数，是不正当和不必要的支出，换句话来说,是法院按照《诉讼费用交纳办法》的规定，花了不该花的钱，这对纳税人来说是不公正的。同时，由于这类案件的大量增加，不仅使得审判资源受到无谓的消耗，也必然会对法院所审理的（非恶意的、正当的）其它案件的效率和质量产生冲击，多年来，法院系统案多人少、办案经费严重短缺早已成为不争的事实。而按照《诉讼费用交纳办法》的规定，将使好钢没有用在刀刃上，确切地说是难以用在刀刃上，这不仅仅让法院和法官觉得无奈和遗憾，也是对司法资源——社会税金在使用上的不负责任。

综上，此次国务院对诉讼费用交费标准的大幅降低，使设立诉讼费用交纳制度的初衷打大折扣，诉讼门槛在很大程度上形同虚设，严重影响了其应有效用的发挥，并在客观上导致国家司法资源不正当消耗，有违基本法理。